การแก้ไขรัฐธรรมนูญ หนทางที่ยากลำบาก

“ปัญญาพลวัตร”

“พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต”



กลุ่มอำนาจที่ได้รับผลกระทบสูงที่สุดและเกิดขึ้นทันทีหากสามารถร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่สำเร็จคือ สมาชิกวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี และ ส.ส.พรรคพลังประชารัฐ เพราะตำแหน่งและอำนาจของกลุ่มเหล่านี้จะหายไปเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่ ดังนั้น การดิ้นรนเพื่อรักษาอำนาจและผลประโยชน์จึงเป็นไปอย่างเข้มข้น กลยุทธ์และวิธีการที่หลากหลายถูกนำมาใช้เพื่อหยุดยั้งกระบวนการการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ได้





ภายใต้รัฐธรรมนูญปี ๒๕๖๐ วุฒิสมาชิกมาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหารที่ชื่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งมีนายพลประยุทธ์ จันทร์โอชาและนายพลประวิตร วงศ์สุวรรณเป็นแกนนำ ส.ว.มีวาระการดำรงตำแหน่งห้าปี ภายในห้าปีนี้หากจำเป็นต้องเลือกนายกรัฐมนตรี ส.ว.มีอำนาจในการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีด้วย หลังการเลือกตั้งปี ๒๕๖๒ สมาชิกวุฒิสภาเกือบทุกคนลงมติเลือกนายพลประยุทธ์ เป็นนายกรัฐมนตรี และการลงมติเรื่องต่าง ๆในภายหลังล้วนแล้วเป็นไปในทิศทางเกียวกับที่รัฐบาลต้องการ วุฒิสภาจึงทำหน้าที่และมีพฤติกรรมเสมือนเครื่องมือทางการเมืองของรัฐบาลและเป็นผู้แทนของผู้แต่งตั้งมากกว่าเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๑๔

หากรัฐธรรมนูญปี ๒๕๖๐ ดำรงอยู่ต่อไปโดยปราศจากการแก้ไขด้วยกลไกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.)ชุดใหม่ สมาชิกวุฒิสภาก็ยังคงดำรงตำแหน่งและมีอำนาจในการกำหนดทิศทางการเมืองไทยไปจนถึงประมาณต้นเดือนพฤษภาคม ๒๕๖๗ จากความเป็นจริงที่ว่ากลุ่มบุคคลที่แต่งตั้งส.ว.คือคณะรัฐประหาร ซึ่งมีอุดมการณ์แบบเผด็จการอำนาจนิยมและอนรักษ์นิยมเชิงจารีต กลุ่มบุคคลเกือบทั้งหมดที่ได้รับการคัดเลือกเข้าไปเป็นสมาชิกวุฒิสภาจึงมีอุดมการณ์อำนาจนิยมเช่นเดียวกัน ดังที่แสดงออกด้วยการพูด การอภิปรายในสภา การลงมติ และการกระทำอื่น ๆ ทางการเมืองตลอดช่วงเวลาที่ผ่านมา

ในเชิงการวิเคราะห์เราจะเห็นว่า สมาชิกวุฒิสภาชุดนี้มีพฤติกรรมสองแบบแผนหลัก อย่างแรกคือการกระทำที่มุ่งรักษาสถานภาพแห่งความได้เปรียบทางสังคมและการเมืองโดยการเสริมสร้างอำนาจและความมั่นคงแก่รัฐบาล ข้าราชการระดับสูง และกลุ่มทุนผูกขาดขนาดยักษ์ และอย่างที่สองคือการสกัดขัดขวางการเปลี่ยนแปลงใด ๆ ที่จะมากระทบตำแหน่ง อำนาจและอภิสิทธิ์ของกลุ่มตนเอง รวมไปถึงการสร้างเงื่อนไขเพื่อหยุดยั้งหรือชะลอการพัฒนาประชาธิปไตย เพราะเมื่อไรที่ประเทศมีการพัฒนาประชาธิไตยในระดับที่สูงขึ้น ก็หมายถึงว่าจะมีประชาชนจำนวนมากขึ้นเข้ามาท้าทายและปฏิเสธความชอบธรรมในการดำรงอยู่ของวุฒิสมาชิกชุดนี้ แน่นอนว่านั่นเป็นสิ่งบรรดาวุฒิสมาชิกไม่พึงปรารถนาให้เกิดขึ้น

เมื่อคราวที่มีการเสนอญัติแก้ไขรัฐธรรมนูญในปีที่แล้ว ตัวตนของวุฒิสมาชิกก็แสดงออกมาอย่างชัดเจน พวกเขาพยายามหยุดยั้งการแก้ไขรัฐธรรมนูญทุกวิถีทาง แต่ไม่สำเร็จเพราะถูกกดดันจากประชาชน พวกเขาจึงใช้กลยุทธ์การถ่วงเวลาโดยตั้งคณะกรรมการธิการจำอวดขึ้นมานั่งประชุมที่หาสาระอะไรไม่ได้ อันเป็นการเผาผลาญภาษีของประชาชนเพื่อสังเวยความปรารถนาของพวกตนเอง เพราะท้ายที่สุด เสียงส่วนใหญ่ของรัฐสภาก็รับหลักการให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญอยู่ดี

ถึงแม้ว่าประสบความพ่ายแพ้ในรอบแรก แต่พวกเขาก็ดิ้นรนอย่างต่อเนื่อง ต่อมาได้ไปจับมือกับส.ส.พรรคพลังประชารัฐ (พปชร.)อันเป็นพรรคของนายพลประวิตรเพื่อหยุดการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ได้ ส.ว.และส.ส.พรรคพปชร. ต่างก็อยู่ในเครือข่ายอำนาจเดียวกันและมีผลประโยชน์ร่วมกันอย่างแนบแน่น จึงไม่มีปัญหาในการร่วมมือกันแต่ประการใด สิ่งที่จะเกิดขึ้นกับส.ส.พรรคพปชร.หากแก้ไขรัฐธรรมนูญสำเร็จมีลักษณะคล้ายคลึงกับส.ว. นั่นคือพวกเขาจะหลุดจากตำแหน่งและหมดฐานะความเป็นพรรคแกนนำรัฐบาล เพราะต้องมีการเลือกตั้งใหม่ภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั่นเอง

หากกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญเดินไปอย่างราบรื่นคาดว่าการเลือกตั้งใหม่จะเกิดขึ้นประมาณกลางปี ๒๕๖๕ เท่ากับว่าพรรคพลังประชารัฐสูญจะเสียอำนาจเร็วกว่าวาระปกติประมาณหนึ่งปี ในการเลือกตั้งใหม่นั้น ความไม่แน่นอนมีสูง และมีความเป็นไปได้ว่าพปชร.จะหมดหนทางในการก้าวขึ้นมาสู่อำนาจอีกครั้ง ด้วยเหตุที่ว่าเป็นพรรคเฉพาะกิจจึงมีโอกาสสูงที่จะล่มสลายหายไปในการเลือกตั้งครั้งหน้า หรือแม้ว่ายังคงอยู่ได้รับเลือกตั้ง แต่โอกาสที่จะได้รับเลือกกลับมาเป็นพรรคลำดับสองดังในการเลือกตั้งในปี ๒๕๖๒ มีความเป็นไปได้น้อยอย่างยิ่ง

นอกจากสว.และส.ส.พรรคพลังประชารัฐ แล้ว กลุ่มที่จะได้รับผลกระทบจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ ส.ส.ร. ก็คือ บรรดานายพลแกนนำ คสช. นายพลประยุทธ์มีแนวโน้มหลุดจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีค่อนข้างแน่ เช่นเดียวกันกับนายพลประวิตร เพราะเมื่อไม่มีส.ว.เป็นบันไดในการก้าวไปสู่อำนาจแล้ว โอกาสที่นายพลประยุทธ์จะกลับมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้งเหลือน้อยมาก ส่วนนายพลประวิตร หากยังสามารถลากสังขารเล่นการเมืองต่อไปและยังเป็นหัวหน้าพรรค พปชร. ก็ยังมีความเป็นไปได้ที่จะได้รับเลือกเป็น ส.ส. และอาจเป็นพรรคร่วมรัฐบาล แต่คงไม่มีโอกาสเป็นพรรคแกนนำหลักในการจัดตั้งรัฐบาลอีกต่อไป หรือ ดีไม่ดีอาจเป็นฝ่ายค้านก็ได้ ด้วยเงื่อนไขที่ต้องสูญเสียอำนาจและผลประโยชน์จึงไม่แปลกอะไรที่นายพลทั้งสองไม่ห้ามปราม ส.ว.และส.ส.ที่อยู่ในเครือข่ายอำนาจของตนเองในการยื่นเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ศาลธรรมนูญวินิจฉัย

ในปีที่แล้วเราเคยได้ยินถ้อยคำของนายพลประยุทธ์ที่กล่าวว่าสนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่นั่นเป็นเพียงการกล่าวอย่างเสียไม่ได้ตามกระแสกดดันจากสังคม หาได้มาจากความต้องการที่แท้จริงแต่อย่างใด เพราะหากสนับสนุนจริงดังคำพูดแล้ว นายพลประยุทธ์ก็ย่อมต้องห้ามหรือหยุดยั้งพฤติกรรมถ่วงเวลาการแก้ไขรัฐธรรมนูญของส.ว.และส.ส. แต่เมื่อไม่กระทำการใด ๆ ก็ย่อมมีนัยว่าการพูดสนับสนุนการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นเพียงวาจาที่ว่างเปล่าเท่านั้นเอง และตราบใดที่นายพลประยุทธ์ยังดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ตราบนั้นการแก้ไขรัฐธรรมนูญมีความเป็นไปได้ต่ำ

เมื่อเรื่องไปถึงศาลรัฐธรรมนูญแล้วจะเป็นอย่างไรต่อ แนววิเคราะห์เรื่องนี้ดูได้จากสองเกณฑ์ คือใครมีอำนาจเห็นชอบดำรงตำแหน่งศาลรัฐธรรมนูญ และแบบแผนการตัดสินในอดีตของศาลรัฐธรรมนูญ คำตอบแรกคือ ส.ว.มีอำนาจในการเห็นชอบ ดังนั้นจึงไม่ใช่เรื่องยากที่คาดการณ์ว่าบรรดาคนที่ส.ว.เห็นชอบนั้นต้องเป็นบุคคลที่มีความคิด อุดมการณ์และอยู่ในเครือข่ายอำนาจเดียวกันกับตัวส.ว.และผู้ตั้งส.ว. นั่นเอง ส่วนคำตอบที่สองเกี่ยวกับแบบแผนการตัดสินใจของศาลรัฐธรรมนูญตลอดระยะเวลาที่ผ่านมามีหลายกรณีการตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญได้สร้างความสงสัยต่อประชาชนจำนวนมากในเรื่องความเที่ยงธรรมและความเป็นกลางทางการเมือง

ภายใต้เงื่อนไขข้างต้นจึงคาดว่า ๑) ศาลรัฐธรรมนูญจะรับเรื่องอำนาจการแก้รัฐธรรมนูญที่ส่งไปจากรัฐสภาเพื่อวินิจฉัย ๒) หากไม่มีแรงกดดันจากประชาชนหรือมีแต่ไม่มากพอ มีความเป็นไปได้สูงที่ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่า สมาชิกรัฐสภาไม่มีอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วยวิธีการที่ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ และ ๓) หากมีแรงกดดันที่มากและทรงพลังจากประชาสังคม ก็มีความเป็นไปได้ว่าศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่าในทางที่ตรงข้ามกับข้อ ๒

เมื่อพิจารณาสถานการณ์ในขณะนี้ กล่าวได้ว่ากลุ่มอำนาจนิยมและจารีตนิยมที่ควบคุมอำนาจรัฐมีความเหนียวแน่นและร่วมมือกันอย่างแข็งขันเพื่อรักษาอำนาจและผลประโยชน์ ขณะที่ฝ่ายเสรีนิยม แม้มีเป้าหมายเรื่องการพัฒนาประชาธิปไตย ขยายเสรีภาพ ธำรงหลักนิติธรรม และสร้างความเท่าเทียมทางสังคมการเมือง ซึ่งเป็นเป้าหมายได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางและมีความชอบธรรมสูง แต่การเคลื่อนไหวเพื่อผลักดันเรื่องนี้ยังมีลักษณะกระจัดกระจายและมีพลังไม่เพียงพอในการสร้างการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นรูปธรรมได้ หากสถานการณ์ยังเป็นเช่นนี้ต่อไปการขับเคลื่อนการพัฒนาประชาธิปไตยในปีนี้ก็ยังคงคืบหน้าไปได้ไม่มากนัก

อย่างไรก็ตาม การพัฒนาประชาธิปไตยและการสิ้นสุดของระบอบอำนาจนิยมเป็นเงื่อนไขของเวลาเท่านั้น เพราะในท้ายที่สุดภายใต้การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และเทคโนโลยีในศตวรรษที่๒๑ จะทำให้ระบอบอำนาจนิยมและอุดมการณ์อนุรักษ์นิยมเชิงจารีตยากที่จะรักษาอำนาจครอบงำแบบเดิมได้อีกต่อไป